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Évaluations et vérifications

Évaluation formative du Cadre de choix stratégiques

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4.0 Constatations de l'évaluation

4.1 Conception de l'Initiative sur les choix stratégiques

Observations

L'Initiative sur les choix stratégiques forme une partie du processus global d'établissement de la stratégie de BAC qui a commencé avec les initiatives de « transformation » et d'« orientations pour le changement ». Elle visait à permettre à l'institution de mieux accomplir son mandat. Étant donné l'étendue de ce mandat et les ressources limitées (héritées des institutions auxquelles BAC a succédé : la Bibliothèque nationale et les Archives nationales), BAC devait se concentrer de façon stratégique sur ses objectifs et en établir l'ordre de priorité. Le processus utilisé pour définir les cinq choix stratégiques qui constituent la base du Cadre visait à assurer une bonne adéquation entre les priorités établies pour l'institution et les questions stratégiques que devait aborder BAC, tout en prenant en compte les répercussions de ces questions sur les principaux secteurs d'activités de BAC. Selon les personnes ressources, l'approche conceptuelle a été utile, car elle a permis de restreindre le mandat et de préciser en quoi consistait l'exécution du mandat et la réorganisation des services, en plus de permettre aux gens de voir comment ils contribuaient à l'exécution du mandat et de donner une vision de BAC qui allait au-delà des « six prochains mois ». Par ailleurs, on estimait qu'il s'agissait de la meilleure approche dans le contexte de la transformation et du premier véritable exercice pour aborder les questions horizontalement.

D'après l'examen de la documentation du processus de conception, on a observé que l'analyse préliminaire des groupes de travail sur les questions stratégiques portait principalement sur les secteurs d'activités où l'institution devrait accroître sa participation; toutefois, rien ne permet d'affirmer avec certitude qu'ils ont étudié les secteurs d'activités que l'institution devrait abandonner ou ceux dans lesquels elle ne devrait s'engager que partiellement. Les personnes interrogées ont convenu que l'analyse préliminaire s'est faite un peu à la hâte et que certains groupes de travail ont eu de la difficulté à parvenir à un consensus. De plus, l'analyse environnementale effectuée par les groupes a porté principalement sur les tendances actuelles et on n'a pas exploré les répercussions possibles des développements ultérieurs suscités par l'orientation stratégique de BAC. Par ailleurs, l'analyse n'a pas présenté d'arguments afin d'expliquer pourquoi certaines options ou orientations proposées pour BAC étaient meilleures que d'autres, et afin de déterminer leur faisabilité ou leur valeur ajoutée pour l'institution. Un seul groupe de travail a souligné dans son rapport que d'autres analyses et consultations s'avéraient nécessaires en vue d'assurer une mise en œuvre viable des recommandations qu'il proposait.

Dans la documentation sur la conception de l'initiative, rien n'indique qu'on a effectué ou envisagé une analyse formelle du risque. Par conséquent, on a raté une occasion de déterminer les risques associés à l'initiative, les mesures d'atténuation de ces risques et le degré de risque acceptable. Une telle analyse aurait également pu permettre d'établir des liens de dépendance entre les choix stratégiques et les résultats associés à chacun de ces choix, et de déterminer les secteurs qui devaient recevoir une attention immédiate.

Étant donné qu'aucun modèle logique n'avait été élaboré, les hypothèses du Cadre de choix stratégiques n'ont pas été vérifiées et, par conséquent, on a raté une occasion d'en améliorer la conception et la mise en œuvre. Par conséquent, on a négligé des éléments importants, notamment le besoin d'obtenir une rétroaction et les mécanismes d'établissement de rapports, le rôle de la culture organisationnelle en tant que catalyseur ou obstacle en matière de changement, ainsi que le besoin d'une planification intégrée plus efficace.

4.2 Mise en œuvre de l'Initiative sur les choix stratégiques

Observations

Les personnes interrogées ont insisté sur le fait qu'on a consacré des efforts considérables à la mise en œuvre du Cadre de choix stratégiques. Les secteurs employaient des méthodes différentes pour obtenir les résultats souhaités à l'égard de chacun des cinq objectifs stratégiques du Cadre, ce qui explique en partie l'inégalité dans l'évolution de la mise en œuvre. La complexité et l'interdépendance des résultats attendus ainsi que la culture interne au sein des secteurs respectifs constituaient d'autres facteurs contributifs. Par exemple, le Secteur de la collection du patrimoine documentaire (CPD) dépendait énormément de la Direction de la technologie de l'information (DTI), car la plupart de ses résultats attendus mettaient en cause des projets numériques. Par conséquent, le Secteur de la CPD a transféré la plupart de ses ressources à la DTI. Toutefois, certaines réalisations attendues (comme le système AMICAN) nécessitaient d'autres ressources, obtenues grâce à une soumission au Secrétariat du Conseil du Trésor. Au même moment, la DTI était elle-même confrontée à des pressions internes, soit au manque de ressources humaines; par conséquent, les réalisations attendues du Secteur de la CPD, qui dépendait de la technologie, progressaient lentement. La Direction des documents gouvernementaux (DDG) était le secteur le plus avancé dans la mise en œuvre des réalisations attendues à l'égard des choix stratégiques. La DDG attribue son succès aux facteurs suivants :

  • la haute direction avait à cœur d'atteindre les objectifs stratégiques établis pour son secteur dans le cadre de l'Initiative sur les choix stratégiques;
  • la direction était en mesure d'établir un lien clair entre les priorités et les activités du secteur;
  • les activités et les processus qui n'étaient pas directement liés aux priorités ont été éliminés;
  • on comptait sur une équipe de gestion solide et dynamique, et les employés possédaient un bon ensemble de compétences;
  • les priorités étaient claires et n'ont pas changé;
  • des fonds supplémentaires étaient disponibles.

Selon les personnes interrogées, le manque de ressources financières constituait un obstacle important à la mise en œuvre du Cadre de choix stratégiques. Le Conseil de direction était le seul organe décisionnel en matière de réaffectation des ressources. Le Bureau de la stratégie et le groupe de travail de directeurs généraux ont proposé au Conseil de direction un certain nombre d'options d'attribution des coûts pour la mise en œuvre de l'Initiative sur les choix stratégiques. Le Conseil de direction a choisi d'utiliser sur une base annuelle un fonds de réserve commun auquel les secteurs devaient verser 5 p. 100 de leur budget (historique). Toutefois, le fonds de réserve a servi à financer diverses activités qui n'étaient pas toutes liées à la mise en œuvre du Cadre de choix stratégiques. Les personnes interrogées ont répété que la réaffectation des ressources n'avait pas eu lieu et que le nouveau modèle d'entreprise ne favorisait pas la prise de décisions. L'examen des données financières présentées au tableau ci-dessous a cependant révélé qu'une importante réaffectation a bel et bien eu lieu.

Ce tableau illustre le nombre d'équivalents temps plein (ETP) et les dépenses de fonctionnement des secteurs au cours de la période allant de 2007 à 2009. On a observé au sein de BAC une hausse du nombre d'ETP, correspondant à 26 ETP; la Direction des documents gouvernementaux (DDG) a accueilli 29 ETP, soit trois de plus que le total de l'institution. Le Secteur de la collection du patrimoine documentaire (CPD) a perdu sept ETP, et le Secteur des programmes et des services (SPS) en a perdu cinq. Les dépenses de fonctionnement suivent la même tendance : la DDG a dépensé plus de ressources dans une proportion de 68 p. 100 au cours de ces deux années, tandis que le Secteur de la CPD et le SPS en ont dépensé plus dans une proportion de 21 p. 100 et de 23 p. 100, respectivement.

Tableau 1. Dépenses de fonctionnement et équivalents temps plein des secteurs
  EF 2006—07 EF 2007—08 EF 2008—09
AAP 1.1 - Gestion de l'information gouvernementale 6,0 M$ 8,8 M$ 10,1 M$
Hausse (en pourcentage) depuis l'exercice financier 2006—2007   46,6 % 68,0 %
ETP et hausse depuis l'exercice financier 2006—2007     +29 ETP ou +22
AAP 1.2 - Collection du patrimoine documentaire 38,2 M$ 45,6 M$ 46,3 M$
Hausse (en pourcentage) depuis l'exercice financier 2006—2007   19,5 % 21,2 %
ETP et hausse depuis l'exercice financier 2006—2007     -7 ETP ou -1 %
AAP 1.3 - Faire connaître le patrimoine documentaire et le rendre accessible 19,8 M$ 22,5 M$ 24,4 M$
Hausse (en pourcentage) depuis l'exercice financier 2006—2007   13,3 % 23,1 %
ETP et hausse depuis l'exercice financier 2006—2007     -5 ETP ou -2 %
Total 64,0 M$ 76,9 M$ 80,8 M$
Hausse (en pourcentage) depuis l'exercice financier 2006—2007   20,1 % 26,2 %
ETP et hausse depuis l'exercice financier 2006—2007     +26 ETP ou +2 %

Source : Groupe de la planification financière et de la gestion des ressources; rapport spécial fondé sur le RMR de BAC et les comptes publics; l'exercice de l'Examen stratégique de 2009 constituait la principale source de données

Les rapports ministériels (RPP et RMR) pour la période allant de 2007 à 2009 constituent les seuls rapports d'étape connus concernant le Cadre de choix stratégiques. Toutefois, au cours des années suivantes, les rapports semblaient accorder de moins en moins d'importance à l'initiative, même si BAC ne semblait pas avoir de nouvelles priorités. Cette situation pourrait être attribuable au fait qu'on n'a établi aucun mécanisme officiel de reddition de comptes, de surveillance et d'établissement de rapports relativement à la mise en œuvre de l'initiative. On n'a pu confirmer les progrès effectués à l'égard des résultats qui relevaient du Bureau de la stratégie, du Bureau des communications et de la Direction de la technologie de l'information, car les rapports ministériels portaient principalement sur le programme et les activités de BAC.

De plus, on a fait remarquer que seulement deux membres du Conseil de direction avaient intégré dans leurs ententes de rendement 2007-2008 quelques-uns des résultats découlant des choix stratégiques dont ils étaient responsables. Ces constatations illustrent davantage le ralentissement de l'élan initial et le manque d'engagement pour la mise en œuvre de l'initiative, ce qu'ont relevé les personnes interrogées.

Certaines personnes interrogées avaient l'impression que le Conseil de direction avait de la difficulté à s'en tenir aux priorités stratégiques et que la réponse opérationnelle consistait à poursuivre les activités commerciales traditionnelles. De plus, les répondants ont relevé un manque de consensus au sein de l'organisation en ce qui concerne les résultats établis dans le Cadre de choix stratégiques et leur réalisation; toutefois, les secteurs devaient quand même les produire.

Gouvernance des choix stratégiques

Étant donné qu'on n'a défini aucune structure de gouvernance officielle pour l'Initiative sur les choix stratégiques, le Conseil de direction constituait l'entité de supervision responsable de sa mise en œuvre. On s'attendait à ce que le directeur général du Bureau de la stratégie (également membre du Conseil de direction), en tant que dirigeant de l'entité responsable de l'élaboration de l'Initiative sur les choix stratégiques, tienne le Conseil de direction au courant de l'évolution de la mise en œuvre et à ce qu'il aborde le sujet au besoin lors des réunions du Conseil de direction. Toutefois, le Bureau de la stratégie n'avait pas la capacité d'offrir une surveillance considérable. On a tenté d'utiliser les ressources du réseau de planification de l'institution afin d'assurer le suivi de l'évolution de la mise en œuvre, mais en vain, car ces ressources étaient consacrées à d'autres activités sur une base prioritaire. Par conséquent, tôt dans le processus de mise en œuvre, on a abandonné l'idée de la surveillance. L'incapacité de la direction du secteur à fournir l'information demandée a constitué un facteur contributif.

La documentation contient peu de données indiquant que le Conseil de direction a tenu des discussions approfondies sur l'Initiative sur les choix stratégiques en ce qui concerne l'évolution de sa mise en œuvre, le financement et d'autres défis, ou la nécessité de rectifier les priorités. On a abordé des éléments du Cadre de choix stratégiques au cas par cas, et habituellement lorsqu'on était confronté à un problème important. Au fil du temps, d'innombrables projets se sont ajoutés à la liste de ceux déjà définis. D'après les personnes interrogées, il y avait un manque d'orientation et d'information de la part du Conseil de direction concernant la mise en œuvre du Cadre de choix stratégiques.

4.3 Succès de l'Initiative sur les choix stratégiques

Afin de déterminer le succès de l'initiative à ce jour, on a recueilli des données sur l'évolution des résultats à court et à moyen terme, lesquels sont précisés par rapport à chacun des cinq objectifs stratégiques définis dans le Cadre de choix stratégiques. On a demandé aux répondants d'évaluer si les résultats ont été obtenus et d'estimer la probabilité de les obtenir dans le délai (de 2006 à 2011) établi pour l'initiative. Les personnes interrogées n'ont pas toutes été en mesure de fournir une évaluation pour tout le questionnaire. Au total, neuf questionnaires ont été remplis et sept personnes interrogées, en moyenne, ont été en mesure de fournir une évaluation pour les 54 questions. Ce total indique qu'à part les résultats dont elles étaient directement responsables, les personnes interrogées manquaient de connaissances à l'égard de l'évolution de la mise en œuvre du Cadre de choix stratégiques dans son ensemble. D'après les réponses des intervenants, plus de 60 p. 100 des tâches ont été accomplies au cours de la période allant de 2007 à 2009, et il est probable que l'on obtienne 55 p. 100 des résultats souhaités durant l'exercice financier 2010-2011. Le questionnaire utilisé est présenté de façon détaillée à l'annexe D.

Le tableau ci-dessous présente la moyenne des résultats, sur une échelle de cinq points, pour chacun des cinq choix stratégiques et leurs tâches et résultats connexes. Le Cadre de choix stratégiques contenait 29 tâches et 34 résultats (pour obtenir une liste complète, veuillez consulter l'annexe E).

Tableau 2 : Moyenne des résultats à court et à moyen terme, et nombre de répondants par choix stratégique
  Principaux secteurs responsables Tâches Résultats Nombre de réponses
Premier choix stratégique : S'adapter aux besoins de l'environnement de l'information numérique 7 tâches et 10 résultats Collection du patrimoine documentaire (CPD), Secteur des programmes et des services (SPS), Direction de la technologie de l'information (DTI) 2,7 2,7 6
Deuxième choix stratégique : Rehausser la pertinence et l'accessibilité des collections ainsi que l'expertise offerte à tous les Canadiens 6 tâches et 5 résultats SPS, DTI, Bureau de la stratégie et CPD 3,2 3,2 3
Troisième choix stratégique : Mettre l'accent sur le rôle en matière de gestion de l'information du GC, élaborer une tenue de documents efficace 4 tâches et 8 résultats Gestion de l'information gouvernementale, CPD et SPS 4,0 3,8 6
Quatrième choix stratégique : Utiliser systématiquement les ententes de collaboration afin de s'acquitter de son mandat par l'entremise des autres ou avec les autres 5 tâches et 6 résultats Bureau de la stratégie, CPD et SPS 3,2 3,4 5
Cinquième choix stratégique : Prendre des décisions en fonction des résultats de la recherche et des évaluations des citoyens/clients 7 tâches et 66 résultats Communications, SPS et Bureau de la stratégie 3,5 2,6 3

Le premier choix stratégique, s'adapter à l'environnement de l'information numérique et utiliser cet environnement, constituait le fer de lance du succès de BAC dans l'environnement numérique. D'après les réponses de la plupart des personnes interrogées jusqu'ici, de tous les choix stratégiques, il s'agit du choix pour lequel on a réalisé le moins de progrès. Les retards dans la réalisation de ce choix stratégique étaient attribuables au manque des ressources, aux difficultés liées à la technologie de l'information, ainsi qu'au nombre et à la portée de nouvelles priorités investies dans le secteur. La direction du secteur a également indiqué que le calendrier de mise en œuvre du premier choix stratégique était trop ambitieux.

Le deuxième choix stratégique, rehausser la pertinence et l'accessibilité des collections de BAC ainsi que l'expertise offerte aux Canadiens vivant à l'extérieur de la région de la capitale nationale (RCN), contient des éléments qui ont obtenu un succès considérable et qui ont été accueillis avec enthousiasme tant à l'interne qu'à l'externe : le programme de généalogie et les services Web. La création d'un comité beaucoup plus solide et plus général, constitué pour les services et regroupant tous les utilisateurs de BAC, représente un résultat imprévu de la rationalisation des services.

Le troisième choix stratégique, élaborer une tenue de documents efficace, a obtenu la meilleure note pour les résultats à court et à moyen terme : une moyenne de 4 et de 3,8 sur 5, respectivement. La plupart des intervenants connaissaient les activités de ce choix stratégique et ont reconnu le succès qu'il a obtenu. Par ailleurs, le troisième choix stratégique comportait proportionnellement plus de tâches qui étaient sous le contrôle des intervenants ou qui étaient effectuées en collaboration avec des organismes externes. L'ajout d'importantes ressources financières et humaines a constitué un facteur contributif, comme le démontre le tableau 1 (p. 19).

Le quatrième choix stratégique, utiliser systématiquement les ententes de collaboration, et le cinquième choix stratégique, intégrer les résultats de la recherche et des évaluations des citoyens/clients à la prise de décisions, ont obtenu un certain succès jusqu'à ce que les fonds ou les efforts nécessaires pour aller de l'avant commencent à faire défaut.

Facteurs de réussite essentiels

Le Cadre de choix stratégiques comprenait deux facteurs de réussite essentiels : 1. Changer les pratiques opérationnelles et de gestion de BAC pour qu'elles reflètent l'engagement qu'a pris BAC de collaborer tant à l'interne qu'à l'externe; 2. Effectuer une analyse et une réingénierie systématiques des pratiques commerciales de BAC ainsi qu'une réaffectation des ressources en vue d'appuyer la mise en œuvre du cadre stratégique. Les personnes interrogées n'y ont pas fait référence spontanément (nous avons dû aborder ce sujet) et elles n'ont pas semblé les considérer comme des éléments centraux de leur approche pour la mise en œuvre du cadre. Toutefois, les personnes interrogées semblaient convenir que les facteurs de réussite essentiels, tout comme les principes sous-jacents du Cadre et le nouveau modèle d'entreprise, n'ont pas été atteints. L'examen de la documentation et l'analyse des données confortent cette conclusion. Les personnes interrogées attribuent ce fait au manque de collaboration interne et de consensus sur l'opérationnalisation du Cadre de choix stratégiques. Par conséquent, selon elles, BAC a entrepris la mise en œuvre du Cadre sans changer ses stratégies opérationnelles ou chercher à modifier le modèle d'entreprise.

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