Le gouvernement

Précédent | Suivant

L'initiative sur la tenue de documents : constatations, résultats et prochaines étapes

Document préparé par Daniel J. Caron
et présenté à Ian E. Wilson,
bibliothécaire et archiviste du Canada

• Résumé
• 1. Introduction
• 2. Approche et méthodologie
• 3. Constatations
• 4. Améliorations nécessaires
• 5. Conclusion

---

Résumé

À l'automne 2007, le Groupe de travail des sous-ministres adjoints sur la tenue de documents, présidé par le bibliothécaire et archiviste du Canada, a conclu qu'il devenait impératif pour le gouvernement du Canada de se doter d'un régime de tenue de documents, standardisé mais adaptable, fondé sur les nouvelles normes en la matière. Recommandation a été faite pour que ce régime mise sur une responsabilisation accrue des sous-ministres et vise l'amélioration de la performance administrative. Bien qu'il faille idéalement privilégier les solutions durables de long terme, il y a lieu pour le moment de mettre en pratique des mesures préliminaires qui permettront d'alléger les formalités administratives auxquelles les ministères sont assujettis. En outre, l'application des éléments de ce régime de tenue de documents devra être soutenue par un processus de contrôle et d'évaluation.

À la suite de ces recommandations, le Comité consultatif du portefeuille du Conseil du Trésor (CCPCT) a demandé à Bibliothèque et Archives Canada (BAC) de mener différents projets d'évaluation afin de mieux cerner le modèle de régime de tenue de documents qui conviendrait et d'estimer les résultats que permettrait un tel régime.

Les groupes de travail ont ainsi effectué 15 projets d'évaluation dans deux buts très précis : mesurer la pertinence d'un modèle de régime de tenue de documents et la solidité de ses éléments; aider à déterminer les dépenses, le temps et les efforts nécessaires à l'application du modèle recommandé. Ces projets visaient également les trois objectifs suivants : mettre au point un régime de tenue de documents, améliorer la capacité du gouvernement du Canada en matière de tenue de documents, et aider les organismes fédéraux à gérer leur legs documentaire.

Ce rapport dresse donc le bilan de ces projets d'évaluation, propose des améliorations possibles et apporte des précisions quant aux recommandations émises par les différents groupes de travail.

Les projets d'évaluation du régime de tenue de documents ont montré que la culture actuelle du gouvernement en matière de création des documents ne se prête guère à une gestion structurée et qu'une intervention sera nécessaire pour la modifier. Cependant, le régime de tenue de documents recommandé favoriserait une gestion efficace des documents puisqu'il tiendrait compte du nouveau contexte de l'information. Grâce à un tel modèle, standardisé mais modifiable, les ministères seraient en mesure d'adapter les règles de conservation des documents à leurs besoins et à leur niveau de préparation. Bien sûr, quelques efforts seraient nécessaires au début, mais une économie de coût pourrait être réalisée compte tenu de la possibilité d'appliquer ces modèles de régime de tenue de documents à divers secteurs d'activité, voire à d'autres ministères. Une partie des budgets pourrait être dégagée pour être réinvestie dans ce volet.

Les projets d'évaluation de la capacité en matière de tenue de documents ont révélé que la gestion des documents est présentement considérée comme une tâche qui incombe strictement aux commis aux dossiers et vise essentiellement l'archivage des documents. Elle ne tient nullement compte des activités des ministères. Pis encore, aucune compétence dans ce domaine n'est exigée au sein de la fonction publique ou des principaux intervenants. D'où la difficulté présente de mettre en application un régime de tenue de documents. Pourtant, un tel régime est accepté d'emblée lorsque son application en fonction des besoins administratifs et son adaptabilité à quelque environnement d'affaires que ce soit sont clairement démontrées.

Alors qu'elles sont essentielles à la mise en place du régime de tenue de documents, les collectivités fonctionnelles n'insistent pas assez sur le lien entre la tenue de documents et les besoins administratifs, se contentant d'appliquer les méthodes traditionnelles aujourd'hui solidement ancrées dans la pratique. Pour que les projets de tenue de documents soient menés à bien, il faudrait que les directeurs de programmes au sein des ministères préconisent le changement. Pour diverses raisons, ce sont les gestionnaires de l'information stratégique qui se montrent particulièrement favorables à la mise en place d'un régime de tenue de documents.

Pour ce qui est des projets d'évaluation du legs documentaire, les groupes de travail ont adopté une approche fondée sur l'évaluation du risque. Ils ont ainsi étudié trois modèles et méthodes susceptibles de contribuer à réduire les montagnes de papier. Ce faisant, ils ont trouvé un plus grand nombre de documents de valeur administrative qu'ils ne s'y attendaient. Les projets d'évaluation ont aussi démontré qu'une appréciable économie de coût pourrait être obtenue en adoptant de nouvelles façons d'archiver le patrimoine documentaire et d'en disposer.

Dans l'ensemble, les projets d'évaluation ont montré que pour obtenir un changement culturel au sein des ministères et dans toute l'administration fédérale, il sera nécessaire de mettre conjointement en application un régime de tenue de documents, des outils facilitant les capacités des ministères à ce sujet et de nouvelles approches pour la conservation du legs documentaire.

Ce rapport mène aux deux conclusions suivantes :

1) il est essentiel que le gouvernement du Canada reconnaisse l'importance d'un régime de tenue de documents en le considérant comme une fonction de base bien distincte au sein de la gestion des ressources, qui vaut d'être assumée par un responsable de domaine désigné;

2) un mandat doit être accordé à BAC pour qu'il puisse faire connaître les constats tirés à ce jour et y donner suite.

Le CCPCT a jusqu'à l'automne 2008 pour présenter sa stratégie.

1 Introduction

1.1 Objectif du rapport

À l'automne 2007, le CCPCT a accepté les recommandations faites par le Groupe de travail des SMA sur la tenue de documents. Par la suite, il a demandé à BAC de procéder à divers projets d'évaluation dans le but d'élaborer un régime de tenue de documents qui réponde aux exigences du gouvernement du Canada à ce sujet. Le présent document résulte de cette initiative menée par BAC et dresse le bilan des constats tirés jusqu'ici.

Il présente les résultats obtenus dans le cadre des 15 projets d'évaluation que BAC a menés au cours de l'automne et de l'hiver 2007-2008, de même qu'une liste d'améliorations possibles et de recommandations. Pour obtenir des précisions sur chacun des projets, veuillez vous reporter aux rapports finaux mis en annexe du site Web de BAC.

Ce rapport explique également les raisons pour lesquelles BAC a entrepris une telle initiative de mise en place d'un régime de tenue de documents, le travail d'analyse exécuté antérieurement aux projets d'évaluation le justifiant grandement. Vous trouverez en fin de ce document un résumé du travail accompli jusqu'à présent, ainsi que les occasions à saisir et les prochaines étapes recommandées pour la suite de cette initiative.

1.2 Mise en situation

Cette initiative de BAC pour la mise en place d'un régime de tenue de documents a demandé une consultation horizontale continue auprès des principaux organismes centraux, des ministères chargés de programmes et des agents du Parlement de toute l'administration fédérale. L'efficacité et la teneur des solutions proposées ont fait l'objet d'une participation à la verticale du personnel de BAC, des secteurs de dépenses et d'opérations du gouvernement, puis d'experts du domaine.

Cette approche généralisée et inclusive s'est avérée essentielle à la mise au point du régime ou modèle de tenue de documents proposé. Il est d'ailleurs opportun de passer ici en revue l'évolution de cette initiative, celle-ci ayant été envisagée il y a déjà trois années.

C'est de fait à l'automne 2005 que le bibliothécaire et archiviste du Canada a écrit au greffier du Conseil privé pour l'informer de l'urgence de constituer un régime harmonisé de tenue de documents au sein de l'appareil fédéral.

Une année plus tard, le bibliothécaire et archiviste du Canada et la Direction du dirigeant principal de l'information (DDPI) organisaient conjointement deux tables rondes des sous-ministres sur la tenue de documents et la gestion de l'information dans le but d'aborder la question. Reconnaissant qu'il y avait crise en la matière, les participants à ces tables rondes ont opté pour une approche fondée sur les résultats afin de recommander une stratégie pertinente. Pour ce faire, ils ont particulièrement consacré leurs efforts aux documents ayant une valeur administrative. Ils ont en outre jugé utile d'examiner les avantages qu'offrirait un contexte de conformité. Dans la lancée, et dans le but de procurer un cadre de régie solide à ces travaux, les ministres ont consenti à la formation d'un groupe de travail des SMA sur la tenue de documents présidé par le bibliothécaire et archiviste du Canada.

La composition de ce groupe de travail a fait l'objet d'une attention particulière afin d'assurer que les domaines de programmes soient les points importants à considérer. C'est d'ailleurs à cette fin que les SMA invités à participer au groupe de travail ont été sélectionnés parmi ceux dont les fonctions relèvent de programmes, et non d'activités organisationnelles.

Complémentaires à cette structure de gouvernance, cinq groupes de travail ont été formés pour procéder à l'analyse fondamentale qui servirait de guide aux débats du Groupe de travail des SMA. Les champs d'enquête de ces groupes de travail ont été les suivants :

• les normes documentaires et la création d'un régime réglementaire;
• le renforcement des capacités;
• les solutions en matière de legs documentaire;
• la viabilité des documents électroniques;
• les activités de surveillance et de contrôle.

Coprésidés par BAC et un membre d'une autre organisation gouvernementale, ces groupes de travail incluaient également des représentants de tout l'appareil fédéral. Les membres se sont réunis à plusieurs occasions de janvier à septembre 2007 et ont produit un rapport final à l'intention du Groupe de travail des SMA.

Dans le but de surveiller et d'orienter plus spécifiquement les recherches des cinq groupes de travail, les SMA participant au Groupe de travail se sont eux aussi rencontrés à trois reprises en 2007, soit au cours des mois de janvier, d'avril et de septembre. Les conclusions tirées par les cinq groupes de travail et approuvées par la suite par le Groupe des SMA ont indiqué que la mise en place d'un régime de tenue de documents efficace aurait les conséquences suivantes :

• l'accès immédiat aux bons documents, au bon moment, ce qui permettrait les gains suivants :
  • de meilleures décisions,
  • de meilleurs résultats administratifs,
  • une plus grande cohésion sur le plan de l'administration et des affaires;
• une productivité améliorée et une efficacité accrue;
• une réduction du risque administratif;
• des investissements à effet de levier pour les technologies de l'information et d'autres infrastructures ainsi qu'une rationalisation des coûts;
• l'atteinte des exigences en matière de responsabilisation et de régie;
• la disposition rationnelle des documents inutiles.

En tenant compte de ces objectifs, le Groupe de travail des SMA a formulé les recommandations suivantes :

• l'appareil gouvernemental a grand besoin d'un régime de tenue de documents, standardisé mais adaptable, fondé sur les nouvelles normes en la matière;
• ce régime devrait miser sur une responsabilisation accrue des sous-ministres et viser l'amélioration de la performance administrative;
• bien qu'il faille privilégier des solutions durables de long terme, il y a lieu pour le moment de mettre en pratique des mesures préliminaires qui permettront d'alléger les formalités administratives et de maintenir cette initiative sur sa lancée;
• enfin, quoique essentiel, le processus de contrôle et d'évaluation ne devrait entrer en vigueur qu'une fois les éléments du régime tous bien mis en place.

Ces conclusions constituent l'essentiel d'un rapport plus important soumis au CCPCT à l'automne 2007. Dans ce dernier, BAC a proposé divers projets d'évaluation qui visent la mise au point ou l'évaluation des différents éléments du régime de tenue de documents tel qu'il a été recommandé par le Groupe de travail des SMA. Ces projets permettront également de mieux comprendre la nature exacte du régime proposé et des résultats qui pourraient en être obtenus une fois la mise en application complétée. Par ailleurs, BAC est d'avis que ces projets constituent le meilleur moyen de respecter les recommandations du Groupe de travail des SMA en ce qui concerne les solutions immédiates à court terme.

En appui au travail réalisé jusqu'ici, le CCPCT a demandé à BAC de poursuivre les projets d'évaluation et de rendre compte des résultats au printemps de 2008, ce que fait le présent document. Il s'agit ici de la réponse officielle de BAC et du Groupe de travail des SMA.

1.3 But des projets d'évaluation

À la suite des recommandations du Groupe de travail des SMA, BAC a déterminé et mis en chantier différents projets d'évaluation dans le but de répondre aux trois besoins suivants :

• l'élaboration d'un régime de tenue de documents;
• l'amélioration de la capacité du gouvernement en matière de tenue de documents;
• le soutien aux organismes du gouvernement pour ce qui est de régler sans délai la question du legs documentaire.

Au regard de ces priorités, BAC a traité ces projets d'évaluation selon trois champs d'analyse : régime de tenue de documents (section 3.1), capacité (section 3.2) et legs documentaire (section 3.3).

Chaque projet vise deux buts fondamentaux. Premièrement, mettre à l'épreuve, dans un contexte opérationnel, tant la logique d'ensemble du régime proposé par le Groupe de travail des SMA que chacun des éléments devant composer ce dernier. C'est donc dire ici que chacun des projets aborde le sujet à la fois du point de vue de ses éléments et de sa globalité.

Deuxièmement, estimer les dépenses, le temps et les efforts nécessaires pour mettre en place les éléments requis pour l'application du modèle de régime proposé. En ce cas, l'évaluation ne peut porter que sur divers facteurs inconnus, le modèle n'ayant jamais été appliqué dans un contexte institutionnel. Pour qu'en outre les données soient aussi exactes que possible, il faudrait les vérifier dans un cadre opérationnel.

Par ailleurs, les observations obtenues à la suite des évaluations permettront de déterminer les lacunes et les écarts à combler pour atteindre les résultats envisagés dans le cadre stratégique élargi de l'initiative sur la tenue de documents. Ces conclusions sont présentées à la fin de ce rapport en tant que prochaines étapes à entreprendre.

2 Approche et méthodologie

Dès le début des travaux, il était clair que les projets d'évaluation devaient être menés avec rigueur. Pour ce faire, chaque projet a fait l'objet d'une vaste consultation à l'horizontale et d'une analyse verticale approfondie (comme il en a été d'ailleurs aux premières phases de l'initiative). D'une part, la consultation à l'horizontale a permis d'aligner l'ensemble des projets au régime recommandé, tout en tenant compte des exigences plus diversifiées du gouvernement du Canada. D'autre part, la participation verticale a permis d'intégrer des experts en tenue de documents dans la réalité des opérations.

L'alignement horizontal a pu être atteint de deux façons. En premier lieu, un Comité consultatif des projets d'évaluation en tenue de documents a fourni un apport stratégique à toutes les phases du processus d'évaluation. Le mandat de ce comité englobait les points suivants :

• offrir conseils, gestion et orientation à BAC pour la mise en œuvre des projets d'évaluation recommandés par le Groupe de travail des SMA sur la tenue de documents;
• entériner les projets de développement et leurs résultats;
• contribuer à communiquer les avantages, objectifs et accomplissements des projets tant auprès des organismes participants qu'à l'ensemble de l'appareil fédéral;
• promouvoir l'échange de renseignements et la communication entre les participants aux projets;
• commenter le programme de changement de BAC en matière de tenue de documents à la lumière des recommandations du Groupe de travail des SMA sur la tenue de documents;
• aider à définir la portée des prochains projets afin de pouvoir cerner de prochains partenariats et réseautages.

En second lieu, l'équipe de gestion de la Direction des documents gouvernementaux et les chefs des projets se sont rencontrés chaque semaine dans les bureaux de BAC afin d'évaluer l'avancement des travaux et de permettre ainsi une meilleure coordination entre les directeurs responsables des trois champs d'analyse (régime, capacité et legs documentaire).

Une expertise a été assurée par le personnel qualifié de BAC, leurs partenaires et d'autres ressources contractuelles. L'équipe s'est également assurée de travailler en étroite collaboration avec les secteurs administratifs concernés afin d'assurer que les processus et les résultats satisfassent précisément aux besoins de ceux-ci.

Enfin, chaque groupe d'analyse a tenu des réunions sur invitation et des ateliers avec des représentants du gouvernement bien renseignés sur le sujet pour passer en revue les progrès accomplis dans le cadre de l'initiative, obtenir des commentaires et développer davantage le projet dans sa version livrable.

La méthodologie appliquée a varié selon le besoin auquel devait répondre chaque projet d'évaluation. Certains projets avaient pour but de valider un concept; d'autres étaient conçus pour faire la collecte et le regroupement des renseignements pour ensuite les soumettre à l'attention des groupes-conseils (par exemple, le Comité consultatif des projets d'évaluation en tenue de documents) ou pour les présenter lors des réunions d'information des groupes d'analyse.

Pour ce qui est des organismes gouvernementaux ayant contribué aux projets, leur participation a eu lieu de diverses façons. Certains se sont portés volontaires afin d'aider à orienter des éléments spécifiques du régime compte tenu de l'expérience qu'ils ont acquise dans le cadre des Groupes de travail des SMA; d'autres ont été invités par BAC en raison de leurs compétences reconnues et de leur aptitude à analyser dans leur contexte certains aspects des solutions proposées.

Après une première prise de contact entre les différents participants, des chartes ont été rédigées pour chacun des projets d'évaluation. S'il y avait lieu, des protocoles d'entente ont été conclus afin de spécifier les rôles et responsabilités de chacun, de fixer les objectifs précis à chaque projet (notamment dans le cas où un projet faisait partie d'une plus grande intervention) ou encore de déterminer l'affectation des fonds.

Les fonds ont principalement été fournis par BAC, mais des participants ont aussi versé une aide financière dans certains cas. Pour obtenir des précisions à ce sujet, veuillez vous reporter aux chartes et protocoles d'entente propres à chaque projet.

2.1 Activités

La teneur des activités dépendait du travail à accomplir.

Dans certains cas - par exemple le développement des options relatives au nouveau modèle d'entreposage (section 3.1.3 ci-après) -, les tâches ont porté spécifiquement sur l'examen des modèles d'entreposage utilisés dans d'autres juridictions publiques (NARA, Ontario), sur les possibilités offertes par un partenariat public-privé (y compris la demande de renseignements auprès du secteur privé) ou encore sur l'étude des avantages et désavantages d'une approche hybride.

Dans d'autres cas, des consultants externes ont été recrutés pour effectuer les analyses nécessaires au nom de BAC et du ministère concerné. Ceux-ci ont travaillé en étroite collaboration avec les intervenants, ont mené des projets spécifiques et ont contribué largement à l'élaboration des méthodes, outils et modèles requis pour les phases ultérieures de l'initiative.

Dans l'ensemble, les activités ont été exécutées en étroite relation avec les secteurs administratifs concernés afin d'assurer que les résultats répondent ou améliorent les besoins de ceux-ci.

2.2 Retombées

Les projets d'évaluation se sont déroulés en fonction des trois points suivants :

1. d'abord, l'apport direct que ces projets pourraient apporter pour raffiner les éléments constituant le régime proposé;
2. puis, l'importance du changement qu'occasionnerait au sein du processus administratif d'un ministère donné le travail qu'il faudra accomplir pour mettre au point et appliquer ces projets;
3. enfin, la façon dont ces projets (qu'ils soient considérés par champs d'analyse ou dans l'ensemble de l'initiative) pourraient simplifier la tâche individuelle des ministères et des organismes gouvernementaux, voire celle du gouvernement dans son ensemble, en matière de tenue de documents. Ce troisième point tient compte des constatations obtenues dans le cadre du Groupe de travail des SMA.

3 Constatations

3.1 Projets d'évaluation du régime de tenue de documents

Le champ d'analyse du régime de tenue de documents a pour but de définir et de déterminer les éléments qui serviront d'assises au régime même, c'est-à-dire :

• les normes documentaires qui aideront à mettre le régime en application dans les différents ministères;
• les protocoles régissant la disposition des documents et la préparation aux litiges.

3.1.1 Nécessité d'un régime de tenue de documents

Constatations :

la culture actuelle du gouvernement en matière de création des documents ne se prête guère à une gestion structurée à moins d'intervenir pour la modifier...

... alors que le régime de tenue de documents recommandé favoriserait une gestion efficace des documents puisqu'il tiendrait compte du nouveau contexte de l'information.

Éléments concrets résultant directement des projets d'évaluation

• Directives provisoires sur la tenue de documents : cet instrument de réglementation a pour fonction de préciser les exigences nécessaires pour l'établissement d'un régime de tenue de documents. Il constituera pour les organisations un important actif opérationnel dans le cadre de leur politique de gestion de l'information puisqu'il conviendra aux exigences en matière de performance, de rapports et de responsabilisation.
• Instrument provisoire de délégation en matière de tenue de documents : cet instrument de réglementation sert à déterminer les rôles et responsabilités en matière de tenue de documents et à fournir des directives claires quant à la reddition des comptes et à la responsabilisation des organismes gouvernementaux à ce sujet.
• Lignes directrices pour la mise en œuvre de normes documentaires : il s'agit ici d'une méthodologie élaborée pour orienter la mise en œuvre de normes de documentation au sein des organismes gouvernementaux. Celle-ci permettra de préciser les documents clés qui peuvent contribuer à répondre aux exigences de performance et à combler les besoins financiers, administratifs et juridiques.
• Méthodes et approche basées sur le risque concernant les documents opérationnels accumulés et non gérés : cet outil fournira les critères et les méthodes nécessaires pour assurer la disposition rationnelle des documents inutiles, accumulés en grand nombre par les organismes gouvernementaux, et ce, tout en leur procurant une économie de coût. Mettant à l'essai cette approche au sein de Ressources naturelles Canada, BAC a pu obtenir les résultats suivants :
  • le coût d'évaluation par boîte a pu être réduit de 104,76 $ à 25,67 $;
  • le temps de revue du contenu d'une boîte n'a nécessité que 12 minutes au lieu de 200;
  • en appliquant l'approche fondée sur l'analyse du risque, BAC a éliminé suffisamment de documents inutiles pour couvrir une longueur de 7 km.

• Directives pour la gestion des courriels considérés comme des documents opérationnels : ces directives précisent les conditions de saines pratiques et les exigences pour l'élaboration d'outils et de guides sur la gestion des courriels considérés comme des documents opérationnels. Ces directives seront publiées en juin 2008, au paragraphe 9 de la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada.
• Nouveau modèle d'entreposage pour la gestion des documents du gouvernement ayant une valeur administrative : trois solutions ont été conçues afin de constituer une analyse de cas visant à démontrer l'importante réduction de coût qui peut être obtenue au moyen de nouvelles méthodes qui préconisent l'entreposage sécuritaire, accessible et économique des documents gouvernementaux ayant une valeur administrative, dans un environnement approprié.
• Cadre provisoire de formation et d'apprentissage en matière de tenue de documents : ce cadre provisoire a été ébauché afin d'assurer que les questions réglementaires relevant de la tenue de documents constitueront des éléments essentiels des programmes de formation et d'apprentissage destinés aux fonctionnaires.

Les problèmes du gouvernement en matière de tenue de documents résultent en grande partie d'une culture de création rapide de l'information et d'un manque de structure du travail dans un monde numérique. L'utilisation accrue des ordinateurs, de méthodes dites « en tout temps, en tout lieu », de réseaux sociaux et de systèmes de gestion de l'information contribue à diminuer l'importance qui devrait être accordée à une gestion systématique des renseignements tout au long de leur cycle de vie. Malgré l'ère numérique, la paperasse n'a cessé de s'accumuler et continuera d'augmenter tant que des structures appropriées n'auront pas été mises en place pour y remédier.

Les fonctionnaires doivent consacrer beaucoup d'efforts à la gestion de l'information, et la technologie ne suffit pas à alléger leur fardeau en ce domaine. Une saine gestion des renseignements nécessite un juste équilibre entre l'application des politiques de disposition des documents, les structures de travail et l'intervention humaine. Un régime de tenue de documents procurerait le cadre approprié à ces critères. Grâce au projet d'établissement de normes documentaires, les ministères seront en mesure d'établir des règles claires de tenue de documents pour quelque activité que ce soit, favorisant ainsi une saine gestion des documents, depuis la création de ceux-ci jusqu'au moment d'en disposer.

Au sein du gouvernement, la tenue de documents est principalement une affaire de gestion des ressources de l'information, qui diffère selon qu'on s'attarde à la valeur commerciale ou à l'utilité de celles-ci. Ainsi, le projet d'évaluation de la gestion des courriels a montré que plusieurs organisations éliminent systématiquement et régulièrement les courriels et autres documents électroniques devenus inutiles en raison de leur date de production ou de leur niveau d'accès. Le projet a également permis de constater qu'une fois un document créé, sa conservation ne relève plus du personnel d'un ministère. Par ailleurs, les projets sur le legs documentaire ont largement prouvé le besoin d'approches structurées pour la gestion des documents existants et l'importance d'une politique de disposition systématique des documents qui tienne compte des exigences administratives.

Tout autant, en établissant des normes de documentation propres aux programmes et aux services internes des ministères, les projets ont démontré la pertinence de nouvelles approches de détermination de la valeur administrative des documents pour ces derniers. Ils ont également permis de constater le besoin d'un accès plus aisé aux ressources de l'information afin de favoriser un processus décisionnel éclairé tant au moyen de sources publiées que de documents du gouvernement. Enfin, il a été établi dans le cadre des projets d'évaluation que les compétences particulières aux bibliothèques fédérales seraient assurément fort utiles à la tenue de documents.

Il va sans dire qu'un régime de tenue de documents ne viserait pas tous les renseignements. Au contraire, il mettrait à la disposition des fonctionnaires des approches structurées qu'ils pourraient appliquer, d'une part, pour gérer les documents ayant une valeur administrative durable, d'autre part, pour disposer des documents devenus inutiles, c'est-à-dire dont la valeur administrative n'aurait plus cours. La conformité au régime de tenue de documents constitue un enjeu important, puisque le traitement de l'information tel que nous le connaissons aujourd'hui privilégie une plus grande autonomie du personnel aux postes de travail. Soulignons qu'il n'est pas question ici de modifier les habitudes de travail au regard des nouvelles technologies; il s'agit plutôt de fournir une structure de gestion qui permette une évaluation juste de la valeur administrative des documents créés au moyen de ces technologies.

Les normes documentaires et l'instrument de délégation constituent d'importants outils pour permettre aux ministres d'associer la tenue de documents aux activités de leur ministère et de fondre l'architecture administrative aux principes et aux outils du régime. En faisant de la tenue de documents une pratique courante, le gouvernement sera en mesure d'intervenir dès la création des documents. Ainsi, dès leur création, les documents pourront être gérés et demeurés accessibles pour toute leur durée de vie. Une fois les décisions relatives à la disposition des documents nettement inscrites dans les pratiques commerciales, il sera enfin possible de réduire les montagnes de papier.

3.1.2. Équilibre entre la personnalisation et les approches normalisées

Constatations :

Un régime standardisé, mais modifiable, permet aux ministères d'adapter la tenue de documents à leurs besoins et à leur niveau de préparation.

Il facilite l'émergence d'approches pangouvernementales standardisées.

Les projets d'évaluation ont démontré l'importance d'une approche axée sur l'orientation en matière de normes documentaires, de délégation des autorisations et d'outils. Une telle approche permet aux ministères d'élaborer des normes, des autorisations et des solutions adaptées à leurs besoins particuliers et de les appliquer. Celles-ci, en raison de leur grande souplesse, peuvent ainsi être modulées en fonction de l'évaluation du niveau de préparation de chaque organisation et de sa valeur administrative.

Les ministères ont fait valoir la nécessité de solutions adaptables, évolutives et souples pour le nouveau modèle d'entreposage des documents. Cela s'explique par la variété des besoins d'entreposage en termes de volume, de durée et de complexité. C'est sur de tels paramètres que les ministères doivent pouvoir fonder leurs décisions. Le projet d'évaluation en fonction du risque concernant le legs documentaire a également mis en lumière la nécessité de cadres d'évaluation des risques au sein des ministères, afin que ces derniers puissent décider eux-mêmes de l'élimination ou du transfert du legs documentaire.

Les ministères s'entendent sur la nécessité d'une approche différente de l'habituelle « solution passe-partout » offerte antérieurement par de nombreux services communs. Bien que les ministères admettent l'intérêt d'une orientation commune et cohérente pour l'ensemble de l'administration, l'impossibilité de l'adapter aux besoins de chaque organisme a souvent conduit à des échecs. Les projets d'évaluation mettent invariablement en évidence la nécessité d'une approche permettant aux ministères de se dégager des activités ne relevant pas directement de leurs mandats, d'adopter des modèles communs de services prévus pour d'autres fonctions et de se concentrer sur leurs domaines particuliers d'intervention.

Une approche orientée sur les normes présente des avantages pour l'ensemble de l'administration, car elle offre aux ministères la possibilité d'appliquer à grande échelle les normes et les autorisations à des fonctions communes telles que les services internes (p. ex., les ressources humaines) et aux fonctions de l'ensemble du gouvernement fédéral (p. ex., la sécurité, les subventions et les contributions). Cela facilite considérablement l'optimisation des approches pangouvernementales en plus de démultiplier les investissements actuels dans les systèmes desservant l'ensemble de la fonction publique (p. ex., le progiciel RDIMS et le soutien des systèmes d'applications ministérielles - SSAM) et dans les outils de bureau. Une telle approche permet également aux organismes partageant des fonctions communes d'utiliser les mêmes normes en matière de documentation, renforçant ainsi leur capacité. Les autorisations pluriinstitutionnelles de disposer des documents (APDD) de l'administration fédérale déjà en place correspondent bien à cette approche modulaire par fonction, mais les projets d'évaluation ont révélé la nécessité de procéder à une harmonisation.

3.1.3 Dépenses, temps et efforts

Constatations :

On pourrait intensifier les efforts de mise en route, mais le recours à des modèles réutilisables et aux réinvestissements de fonds existants offre la possibilité de maîtriser les coûts.

Lors du lancement des projets d'évaluation sur les normes documentaires, d'importants efforts ont été consacrés à l'explication du concept de tenue de documents et de sa valeur. Néanmoins, une fois que les fonctionnaires sont acquis à l'idée de la tenue de documents en tant que ressource stratégique, les efforts à déployer sont bien moindres.

Les projets d'évaluation laissent penser que, contrairement aux efforts importants consentis lors du démarrage, les coûts iront en diminuant à long terme et qu'il sera possible de réinvestir les fonds actuellement destinés aux organisations à tous les échelons de l'administration.

Les projets d'évaluation ont été financés à même le budget de BAC. Dans de nombreux cas, les résultats indiquent que ces dépenses ont constitué un excellent investissement.

Les projets d'évaluation démontrent que les normes de documentation peuvent être reprises à l'extérieur d'un ministère et selon des coûts moindres à ceux de la première phase, essentiellement grâce à l'application des connaissances et de l'expérience acquises par les analystes à d'autres fonctions. Les coûts permanents au sein d'un ministère décroissent proportionnellement à l'acquisition d'une expertise dans l'élaboration de normes documentaires, car il est alors possible d'en généraliser l'application. Le niveau de préparation et d'expérience d'un ministère augmente en fonction de la mise en œuvre du régime de tenue de documents dans chacune de ses fonctions.

Les projets d'évaluation ont aussi démontré systématiquement que les activités liées au changement de culture influaient - tout particulièrement au cours des étapes initiales - sur l'importance et la réussite des efforts en matière de tenue de documents. Les coûts relatifs pour les ministères diminueront au fil du temps, grâce à une meilleure compréhension des concepts de tenue de documents et à l'évolution des pratiques. Ce changement culturel dans les ministères et au niveau des programmes et services pangouvernementaux devrait s'effectuer sous la direction et selon les orientations de BAC, qui agira comme élément moteur dans la tenue de documents, mais aussi grâce à des partenariats avec les autorités centrales, y compris le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), Travaux publics et Services gouvernementaux (TPSGC), l'École de la fonction publique du Canada (EFPC) et le Bureau de gestion du changement (BGC). Les projets d'évaluation ont démontré que la tenue de documents constitue un complément naturel de l'administration et que l'adoption rapide de ses concepts et de sa valeur administrative aboutit à une évolution sur un laps de temps relativement court, sans nécessiter de grandes dépenses ni une modification des structures existantes. La tenue de documents s'insère donc aisément dans la conduite de l'administration.

En outre, les projets d'évaluation ont fait apparaître la possibilité d'appliquer relativement facilement à d'autres ministères des normes élaborées pour une fonction spécifique d'un ministère, par exemple la politique générale ou les ressources humaines. À ce titre, les approches regroupées permettraient de diminuer rapidement les coûts permanents. Les modifications en matière de tenue de documents ont donc un effet multiplicateur élevé. De plus, un tel changement culturel se propage d'une fonction à l'autre et dans l'ensemble d'un ministère pour toucher d'autres organisations.

Les liens entre la tenue de documents, la responsabilisation des sous-ministres et la performance de l'administration signifient un engagement des ministères et des programmes et services administratifs envers la tenue de documents, ce qui les conduira à évaluer leurs besoins en la matière pour tenir compte des nouvelles réalités. Les besoins des programmes et services varient à l'échelle des ministères et du gouvernement fédéral, car ils dépendent de facteurs tels que la culture actuelle et les questions relatives aux risques, aux retombées, à l'expérience et au legs documentaire C'est en fonction de ces besoins qu'il conviendra de prévoir les ressources nécessaires.

Le nouveau modèle d'entreposage pour les documents administratifs est conçu comme un service commun destiné aux clients du gouvernement fédéral. Son application souple permet d'importantes économies grâce à l'adoption de normes communes pour les services internes et les fonctions regroupées, en particulier en ce qui a trait à l'élimination des documents papier. Certes, ce modèle exige un investissement ponctuel, mais à la longue il permet une maîtrise des coûts.

Les projets d'évaluation des ressources informatives ont fait ressortir l'inefficacité et le coût élevé d'une duplication des efforts d'approvisionnement en matière d'information publiée dans l'ensemble de l'administration fédérale. Pour ce type de ressources, une solution rentable consiste à disposer d'un accord de licence s'appliquant à tout le gouvernement. En combinant ses achats, ce dernier se trouverait en meilleure position pour négocier avec les fournisseurs de contenus afin d'obtenir le meilleur prix possible et d'éliminer par la même occasion la duplication des systèmes et des ressources dans tous les ministères. Le régime de tenue de documents offre la structure nécessaire pour une telle transformation.

Le projet concernant le protocole des litiges reconnaît clairement la valeur du régime de tenue de documents, avec la possibilité d'une importante réduction des dépenses au fil du temps afin de répondre aux poursuites juridiques. On facilite par la même occasion le travail du contentieux en orientant de manière cohérente la mise en suspens pour des raisons juridiques et en respectant les délais.

Dans l'ensemble, les projets d'évaluation ont révélé les nombreuses possibilités déjà existantes pour répondre aux exigences ministérielles de tenue de documents sans injection de fonds supplémentaires. En fait, des voix se sont élevées pour indiquer que tout financement supplémentaire pourrait freiner l'évolution des comportements. Les ministères doivent par conséquent adopter la tenue de documents en redirigeant les fonds existants dans toute l'organisation, sans se limiter à la gestion de l'information.

Pour intégrer la tenue de documents, il faut réaffecter les fonds existants ou modifier les projets en cours de sorte que la tenue de documents devienne une initiative n'entraînant aucun coût pour les ministères et les programmes et les services fédéraux. À titre d'exemple :

• le leadership et les solutions offertes par BAC par l'entremise du régime de tenue de documents peuvent être démultipliés;
• l'application de normes de documentation et la délégation d'autorisation provoqueront un changement de culture;
• le fait que la responsabilité de la tenue de documents ne relève plus uniquement de la fonction de la gestion de l'information abolira les barrières entre les professions;
• l'inclusion de la tenue de documents dans le cadre des aptitudes et compétences de base amènera à revoir les programmes de formation actuels;
• le régime de tenue des documents pourrait aussi s'appliquer aux arrangements administratifs privilégiés (AAP), aux analyses des étapes de traitement et aux initiatives en matière de technologies de l'information (TI);
• les nouveaux modèles d'entreposage de documents, l'acquisition de services d'information et diverses modalités de ce type permettront de limiter les coûts.

Toutefois, si les ministères ou les programmes et services fédéraux requièrent un financement supplémentaire pour modifier leur système de tenue de documents, ils pourraient en obtenir par le processus d'un examen stratégique.

Les projets d'évaluation indiquent que les besoins de financement pour le régime de tenue de documents concernent la phase de démarrage lors de la mise en place des éléments horizontaux, incluant des facteurs tels que : le changement de culture, l'établissement du régime, les stratégies en matière de capacité et les solutions au legs documentaire. Un financement de transition contribuera à l'instauration des changements requis dans les ministères.

3.2. Projets d'évaluation de la capacité

Les projets groupés sous le champ d'analyse de la capacité concernent un certain nombre d'aspects relatifs à la capacité en matière de tenue de documents au sein du gouvernement fédéral :

• aptitudes, compétences et formation des fonctionnaires, des gestionnaires et des spécialistes de secteurs d'activités;
• profil des spécialistes de l'information en tenue de documents;
• solutions et outils pour s'adapter efficacement à la gestion des documents électroniques et imprimés;
• rôle des ressources informatives électroniques dans le processus décisionnel éclairé.

3.2.1. Adhésion des programmes et des professionnels de l'information

Constatations :

Le lien entre la tenue de documents et l'administration n'est pas compris de prime abord; toutefois...

... Les pratiques sont adoptées rapidement et les taux de demande et de participation augmentent, particulièrement au sein des programmes administratifs, sous la direction d'un gestionnaire ministériel.

Par ailleurs, on a observé autant de réticences que de soutien chez les professionnels de l'information.

Incompréhension du lien entre la tenue de documents et l'administration

De tout temps, le gouvernement a considéré la tenue de documents comme une activité technique réalisée par des commis aux dossiers visant essentiellement l'archivage des documents. Le lien entre les documents et leur valeur administrative n'a jamais été reconnu, ce qui ne correspond guère à la vision moderne de la tenue de documents.

À cet égard, il a été nécessaire, dans le cadre de tous les projets d'évaluation, d'expliquer les avantages de la tenue de documents, particulièrement en ce qui concerne les normes documentaires et la délégation des autorisations. Des efforts considérables ont dû être déployés puisque la tenue de documents ne fait pas partie de la culture et du vocabulaire courants de l'administration; elle est plutôt perçue dans son sens traditionnel, tant par les gestionnaires que par les professionnels de l'information.

Selon les constatations tirées de tous les projets d'évaluation, l'absence d'une culture de tenue de documents a constitué un obstacle substantiel à la mise en œuvre et à la finalisation des projets. Ne connaissant pas la valeur de la tenue de documents, les fonctionnaires rejettent la dimension administrative parce qu'ils ne perçoivent aucune différence entre la place qu'elle occupe au sein de l'organisation, la reconnaissance de la discipline en tenue des documents et celle de la gestion des documents et de l'information.

De nombreux groupes ont tenté d'intégrer la tenue de documents dans une collectivité fonctionnelle existante. En considérant la tenue de documents comme une composante de la structure actuelle de la gestion de l'information et des technologies de l'information, ils s'attendaient à ce que la tenue de documents fournisse des outils modernisés pour résoudre les problèmes et situaient celle-ci sous la responsabilité du dirigeant principal de l'information. En même temps, ils considéraient la mise en œuvre de la tenue de documents comme une occasion d'élever le statut fonctionnel de la gestion de l'information au sein des ministères, notamment dans les unités de gestion de l'information et des technologies de l'information. Tandis que les gestionnaires d'information exploraient des stratégies en vue de forger des liens plus solides avec leurs unités de technologies de l'information, les responsables de la tenue de documents portaient plutôt leur attention sur la performance administrative et la responsabilisation de l'administrateur général. Les projets d'évaluation ont montré que le centre d'intérêt de cette collectivité se situe à l'interne et ne tient pas compte des besoins des utilisateurs en matière de tenue de documents, notamment pour ce qui est de l'application du régime, de l'adaptation au changement culturel et des capacités des fonctionnaires à mettre les principes en pratique.

Niveau élevé d'adhésion au programme

Lorsque les priorités du régime de tenue de documents proposé visent avant tout la valeur administrative des documents et leur gestion - depuis leur création et pour tout leur cycle de vie -, les gestionnaires des activités ministérielles adoptent rapidement la tenue de documents comme un élément important de leur responsabilisation et de la performance de leur administration. Le projet d'évaluation relatif à l'accès aux ressources électroniques d'information a d'ailleurs défini ces ressources comme des facilitateurs clés d'un processus décisionnel éclairé.

Les programmes adhèrent volontiers au régime de tenue de documents lorsqu'ils se rendent compte que celui-ci peut répondre à leurs besoins administratifs et qu'il peut être adapté à l'environnement de tout programme. Les projets d'évaluation ont révélé que la tenue de documents est axée sur la demande et non sur l'offre. Les gestionnaires de l'information ont fourni les outils et ont effectué le travail d'après la méthode traditionnelle de gestion des documents, mais les ministères ont maintenant la possibilité de relier la tenue de documents à des activités d'analyse fonctionnelle (p. ex., les AAP) et à l'architecture de leur administration. Ainsi les programmes « tirent à eux » le régime de tenue de documents et l'intègrent à leurs activités.

La mise en œuvre rapide des projets d'évaluation du régime de tenue de documents a démontré la valeur de ceux-ci en matière de facilitation des tâches administratives pour ce qui a trait à la diminution de la charge de production de rapports, de simplification des demandes d'accès et de réponse aux exigences pour le règlement des litiges. Ceci s'explique par le fait que le régime de tenue de documents proposé se fonde sur la responsabilisation des gestionnaires des opérations, ce que ceux-ci reconnaissent de fait et acceptent dans un cadre redditionnel de tenue de documents. Dans le projet d'évaluation des litiges, on a constaté que les gestionnaires des opérations sont conscients de leurs responsabilités, de leurs risques et de leurs obligations, et qu'ils recherchent le type de soutien qu'un régime réglementaire pourrait leur fournir.

Le niveau d'expérience des ministères en ce qui a trait à la tenue de documents constitue un autre facteur clé de réceptivité. On observe une grande expérience et une préparation poussée dans les ministères où il existe déjà des structures de gestion pour tous les documents qu'ils génèrent, ou une partie de ces documents, notamment à l'intérieur des services fonctionnels (p. ex., les ressources humaines, les finances, les services juridiques). Les pratiques relatives aux documents administratifs se sont avérées généralement moins structurées, bien que les ministères tendent à se montrer plus ouverts à la tenue de documents s'ils ont dû faire face à quelque scandale relié à la gestion des documents ou si leurs fonctions se rattachent à la réglementation ou à la gestion de cas.

La réussite des projets d'évaluation peut être directement liée au niveau de participation des directeurs de programmes. Ceux-ci comprennent la valeur de la tenue de documents, son rapport direct avec la performance et la responsabilisation dans leur secteur, ainsi que l'incidence d'un régime de tenue de documents sur leurs activités. Leur promptitude à faire participer leurs employés a grandement influencé l'avancement des projets, surtout si l'on considère que les ministères doivent traiter un bon nombre de priorités en parallèle. Les gestionnaires au sein de la haute direction seront également appelés à jouer un rôle fondamental au regard des solutions relatives à la gestion du legs documentaire et d'une mise en place réussie de la délégation des autorisations.

Il existe une corrélation évidente entre le besoin de leadership et l'absence d'engagement pangouvernemental envers la tenue de documents. Puisque la tenue de documents n'est pas encore entrée dans la culture de l'administration et n'est pas communiquée comme une responsabilité fondamentale, les employés remettent sa valeur en question. On observe d'ailleurs actuellement une scission entre la direction et les employés dans le cadre même de l'initiative sur la tenue de documents, alors que les projets d'évaluation révèlent que le changement est essentiellement amené par les gestionnaires des programmes administratifs.

Réaction des professionnels de l'information

Bien que l'administration ait réagi favorablement à la mise en œuvre de la tenue de documents, les projets d'évaluation ont montré qu'elle n'est pas acceptée à un même degré par les collectivités fonctionnelles. En tant que liens de première importance entre la tenue de documents et certains secteurs fonctionnels spécifiques, ces collectivités sont essentielles à la mise en œuvre de la tenue de documents; toutefois, elles incluent aussi traditionnellement des groupes ayant des méthodes de travail bien ancrées, qui opposent une plus grande résistance au changement.

Les collectivités fonctionnelles possèdent des identités professionnelles marquées qui favorisent l'utilisation de méthodes de travail établies de longue date et tendent à entraver la prolifération d'échanges de nouvelles idées. Un fossé artificiel s'est creusé entre les professions de l'information au cours des dernières années, de manière telle qu'elles ont perdu l'habitude de collaborer à trouver des solutions dans l'univers en changement constant que constitue le secteur de l'information. Alors que les professionnels définissent leurs activités comme des objets, des produits ou des services d'information, le nouveau contexte de tenue de documents exige une vision d'ensemble de l'information basée sur les chaînes de valeur. Cela représente un défi considérable que de demander à un groupe de professionnels qui auparavant préconisait l'emploi d'anciennes solutions d'en élaborer de nouvelles.

Une obstruction importante a été observée au niveau administratif à l'intérieur de la collectivité fonctionnelle de la gestion de l'information, sous la forme d'une opposition à des modifications aux méthodes traditionnelles de gestion des documents. Plutôt que de centrer leur intérêt sur le changement de culture et sur les instruments qu'offre le régime de tenue de documents, les membres de cette collectivité réclament de nouveaux outils. Il y a également résistance de ceux-ci par rapport au manque de clarté des rôles propres à la tenue de document et du positionnement de celle-ci au sein des autorités centrales. Cette ambiguïté reflète les lacunes dans la définition des rôles spécifiques de BAC, du SCT, de TPSGC et d'autres autorités centrales au sein de la collectivité de gestion de l'information et sur la question de savoir quelle entité a autorité sur quel secteur. Cette ambiguïté a mené la collectivité à mettre l'accent sur les fonctions d'une autorité centrale plutôt que sur la recherche de solutions aux problèmes de tenue de documents.

Le changement de paradigme est fortement prononcé chez les spécialistes des documents dont les attributions changent, passant d'une fonction administrative à une fonction d'analyses opérationnelles et à l'élaboration d'orientations dans des programmes et des fonctions, et qui perçoivent la tenue de documents comme une initiative de modernisation des méthodes de gestion de l'information. Par exemple, nombreux étaient les membres de la collectivité de gestion de l'information à percevoir le projet d'évaluation du profil des spécialistes de l'information comme une menace, particulièrement parce que la pensée actuelle se centre sur les aspects « passifs » de la gestion de l'information. Les projets d'évaluation ont en outre révélé le manque d'engagement des professionnels de l'information envers les méthodes fondées sur l'analyse du risque et sur la valeur administrative des documents en ce qui a trait à la disposition ou à la conservation desdits documents. Certes, il s'agit là de principes sur lesquels repose le succès de la tenue de documents, mais les réticences demeurent encore importantes à ce sujet.

Les gestionnaires de l'information stratégique, particulièrement dans les domaines juridique et réglementaire, se sont montrés plus réceptifs pour un certain nombre de raisons. Entre autres, la gestion de l'information stratégique a appuyé le régime et le rôle de la culture comme facteurs de changement dans les projets d'évaluation, en partie parce que ce groupe a déjà eu à composer avec des crises reliées à la gestion des documents et parce qu'il est plus enclin à considérer l'information comme un actif opérationnel stratégique.

Les gestionnaires de l'information stratégique ont signalé le besoin d'établir un lien entre la tenue de documents et la performance au niveau sous-ministériel, et d'étendre sa portée au cadre de responsabilisation de gestion (CRG) dans son ensemble. De fait, les documents sont actuellement étudiés en fonction des principes de régie du CRG; cependant, leur portée et leur ampleur couvrent tous les secteurs et doivent être reliés en tant que tels pour que le changement de culture puisse s'amorcer.

3.2.2. Savoir-faire et compétences

Constatation :

Le savoir-faire et les compétences relatives à la tenue de documents sont lacunaires dans l'ensemble de la fonction publique et chez les intervenants clés

Les projets d'évaluation ont fait état de lacunes majeures dans le savoir-faire et les compétences relatives à la tenue de documents au sein de la fonction publique, tant chez les fonctionnaires que chez les gestionnaires de programmes et les spécialistes de secteurs d'activités. Il est clair que la tenue de documents ne fait pas partie de la culture de l'administration : elle n'est pas considérée comme une responsabilité de base dans la formation des fonctionnaires, et le contenu des cours à leur intention ne reflète pas les exigences de la tenue de documents. La place accordée à la tenue de documents dans les cours en gestion de l'information dispensés à l'École de la fonction publique du Canada ne suffit pas à traduire les nouvelles réalités de la tenue de documents par rapport aux besoins des fonctionnaires, et est donc inadéquate.

Les lacunes dans les compétences et la formation relatives à la tenue de documents ont constitué un obstacle dans tous les projets d'évaluation, allant de l'insuffisance générale de compréhension et de connaissances à propos de la tenue de documents au défaut de la capacité de prendre des décisions appropriées concernant l'évaluation du risque et de la valeur des documents administratifs. Le succès de la mise en application des instruments, des solutions au legs documentaire et des outils du régime de tenue de documents exige que les fonctionnaires aient les connaissances appropriées et la capacité de prendre des décisions concernant la tenue de documents.

Comme il a été mentionné précédemment, la gestion des documents relève traditionnellement de gestionnaires de documents et est davantage perçue comme une fonction administrative que comme une partie intégrante du travail des fonctionnaires. L'écart entre la tenue de documents et l'administration s'est accentué au cours des dernières années, et l'on constate que le développement et le transfert du savoir-faire et des compétences en matière de tenue de documents se produisent rarement au sein de la fonction publique. Tout autant, la grande attention portée à la gestion de l'information et aux technologies de l'information, de même que le peu d'importance accordée spécifiquement aux documents et l'insuffisance de ressources fournies à cet effet au sein des organismes centraux et des ministères, témoignent de cet état de choses.

Les projets d'évaluation ont cerné les exigences en matière de connaissances et de formation pour les fonctionnaires, les superviseurs et les gestionnaires de tous les niveaux, ainsi que pour les spécialistes de secteurs d'activités. Les besoins en gestion de l'information déterminés par les gestionnaires de secteurs d'activités sont également pris en compte dans le cadre d'une initiative communautaire actuellement en cours en partenariat avec l'École de la fonction publique du Canada. Il ne faut pas s'étonner de voir, à la lumière des différences entre la gestion de l'information et la tenue de documents, que ces besoins sont très dissemblables. Alors que la gestion de l'information s'intéresse aux outils, aux solutions et aux fonctions administratives, la tenue de documents se concentre principalement sur les compétences en analyse administrative et sur l'implantation de la tenue de documents dans les activités quotidiennes du gouvernement. Les compétences et le savoir-faire en matière de tenue de documents visent à faire de cette tâche une fonction de base pour tous les nouveaux employés et les spécialistes de secteurs d'activités, ainsi que pour les superviseurs et les gestionnaires de tous les niveaux.

Les intervenants externes, y compris les experts-conseils et les organisations du secteur privé, ne sont généralement pas au courant des nouvelles orientations de la tenue de documents du gouvernement du Canada. L'écart ira en s'élargissant jusqu'à ce que la tenue de documents soit communiquée sur une échelle plus vaste. Ceci revêt une importance capitale puisque les ressources externes ont souvent recours à des solutions de la technologie de l'information et à des techniques traditionnelles de gestion des documents qui diffèrent considérablement de celles relatives à la tenue de documents. Le régime de tenue de documents fournit un cadre à l'intérieur duquel les intervenants externes peuvent élaborer des normes, des outils et des solutions conformes aux orientations du gouvernement du Canada, et peuvent mettre à jour les services et les produits existants de façon à ce qu'ils reflètent les nouvelles exigences, particulièrement en ce qui a trait à la conception de systèmes et à la fourniture d'outils.

3.2.3 Approches modulaires par fonction administrative

Constatation :

La mise en œuvre modulaire des normes, des solutions et des outils correspond à une approche fonctionnelle de l'administration

Les projets d'évaluation ont révélé que tous les éléments du régime de tenue des documents, y compris les normes, les outils et les solutions, étaient élaborés et appliqués de façon optimale lorsqu'une approche fonctionnelle correspondant aux programmes et aux services internes des ministères était adoptée. Grâce à une telle approche, les ministères déterminent les joueurs, le moment et les activités reliées à la mise en œuvre au moyen de modules axés sur des facteurs spécifiques à leur niveau de préparation, à leur expérience et aux ressources disponibles. Par ailleurs, la tenue de documents constitue le concept par lequel toutes les formes d'activités documentaires et de processus décisionnels peuvent être organisées indépendamment de la fonction, afin d'assurer la cohérence en tout lieu.

On a établi la nécessité d'une mise en œuvre modulaire pour les projets d'évaluation pour faire suite aux différences de capacités et de niveau de préparation des ministères en matière de gestion de l'information. De fait, certains ministères utilisent un système électronique de tenue de documents depuis plusieurs années, alors que d'autres ne disposent d'aucun outil électronique en ce domaine et continuent de produire des documents papier. Dans d'autres organisations encore, notamment les organismes de moindre envergure ou récemment créés, les personnes montrent peu d'expérience en gestion de l'information, que celle-ci soit électronique ou sur papier. Toute norme, solution et outil doivent donc pouvoir être utilisés par les organisations quelles que soient les capacités de celles-ci.

L'approche fonctionnelle est en concordance directe avec la terminologie et l'analyse du processus opérationnel requis pour le Modèle de référence stratégique des gouvernements canadiens (MRSG), le Régime d'examen concerté (REC), l'AAP et d'autres rapports pangouvernementaux. Ainsi, le succès des projets d'évaluation dépendait directement de l'adoption des approches fonctionnelles par le personnel opérationnel des ministères qui utilise déjà des approches par fonction et activité, ou qui s'apprête à le faire. Par ailleurs, la norme documentaire permet de mieux comprendre une activité que partagent divers secteurs d'activité ayant une plus grande demande et connaissant davantage de succès. C'est en effet ce qu'on a constaté dans le cadre du projet d'évaluation des politiques, alors que celui-ci révélait de nombreuses ressemblances dans le déroulement des opérations et l'analyse des processus. De même, l'élaboration d'une norme de documentation pour les ressources humaines a pu être simplifiée, le secteur opérationnel ayant détecté le lien direct entre le programme et l'avantage d'harmoniser les ressources de gestion de l'information avec les activités administratives.

Certains domaines fonctionnels sont plus favorables à l'adoption des outils et des solutions du régime de tenue des documents. On a comme exemple les organisations de services, où l'analyse des dossiers de cas et du déroulement des opérations est indispensable à la performance administrative et à la responsabilisation; les milieux réglementaires et juridiques; et les services où la documentation des décisions est une opération de routine. On accepte mieux la tenue de documents dans ces secteurs, en partie parce qu'ils partagent des points communs en matière de détermination de la valeur administrative des documents et parce qu'ils considèrent la tenue de documents comme un élément fort de la responsabilisation et de la performance administrative. Les programmes mettent rapidement en lumière l'importance de la tenue de documents pour ce qui est de la recherche de preuve documentaire et du processus décisionnel.

La mise en œuvre rapide semble aussi être plus efficace dans les ministères où les ressources et le financement ont déjà été attribués à des projets relatifs à l'analyse des fonctions et du déroulement des opérations ou encore à la définition du processus opérationnel. Grâce à ces projets, les ministères ont créé des compétences et une expertise en matière d'analyse des opérations similaires à celles qui sont requises pour l'analyse de la valeur administrative des documents en vue de leur conservation. Ces similitudes sont surtout apparentes dans les ministères et les organismes ayant des fonctions importantes de gestion de cas, dans les milieux réglementaires et autres semblables. D'ailleurs, un ministère possédait déjà des schémas d'analyse opérationnelle de toutes les activités d'enquête et n'avait qu'à appliquer les autres aspects des normes de documentation. Une autre organisation avait investi des ressources dans la création d'un concept, qui ressemble beaucoup à une norme pour les pratiques courantes de ressources humaines, et a pu ainsi facilement intégrer la norme de documentation du régime de tenue de documents.

En classifiant les outils et les solutions de tenue de documents par fonction (p. ex., les ressources humaines, les subventions et contributions, les politiques), il est possible de créer un menu d'éléments de régime de tenue de documents obligatoire et désirable pour en arriver à une norme de documentation qui respecte les exigences de responsabilisation, de régie et d'exécution des activités administratives. Cette approche grandement adaptable permet aux ministères d'instaurer les éléments du régime de tenue de documents par fonction selon leurs propres besoins et leur niveau de préparation. L'approche modulaire présente plusieurs avantages, y compris l'adaptabilité à des besoins spécifiques des ministères avec le temps, des applications plus faciles à des documents papier ou électroniques et la possibilité de préparer un catalogue des solutions en matière de tenue de documents.

Les projets d'évaluation ont aussi fait comprendre qu'une approche basée sur les fonctions pourrait être appliquée de manière standardisée à la grandeur du gouvernement simplement en regroupant les fonctions semblables. On cite comme exemple la création d'une norme de documentation pour la fonction des subventions et des contributions qu'il serait concevable d'appliquer à d'autres ministères partageant des activités similaires pour la gestion de leurs documents. Cette approche faciliterait la recherche de solutions personnelles au sein des ministères, et les avantages d'une approche cohérente diminueraient les risques pour le gouvernement du Canada. Les projets d'évaluation ont signalé la nécessité pour les collectivités fonctionnelles de participer au régime de tenue de documents et d'explorer les possibilités de regroupements fonctionnels pour la tenue de documents.

3.3 Projets d'évaluation du legs documentaire

Les projets relatifs au legs documentaire abordaient le problème des montagnes de papier sous les trois angles suivants :

• le nouveau modèle d'entreposage, qui offre un entreposage sûr, accessible et économique - et ce, dans des conditions environnementales adéquates - pour tous les documents du gouvernement du Canada, quels qu'ils soient;
• la simplification des formalités, qui facilite la description et la disposition des documents gouvernementaux sans valeur archivistique;
• l'approche basée sur le risque concernant les documents opérationnels accumulés et non gérés, qui constitue une solution de rechange économique pour la disposition des documents administratifs existants non gérés.

3.3.1 Élimination des montagnes de papier

Constatations :

Il existe des solutions pour rompre l'inertie engendrée par le patrimoine documentaire et pour éliminer les montagnes de papier, mais...

... ces solutions nécessitent de nouvelles façons de concevoir l'entreposage et la disposition des documents.

Les projets d'évaluation du legs documentaire ont tous montré qu'il existe des solutions pour rompre l'inertie en matière de tenue des documents. Ils ont en outre permis de constater qu'il y a un rapport direct entre le régime de tenue de documents et les possibilités de se défaire de la paperasse. Il suffit de fait de gérer le legs documentaire au moyen d'un nouveau modèle d'entreposage et d'une politique d'analyse basée sur le risque. Ces approches satisfont d'ailleurs aux besoins relatifs à la culture de l'information ainsi qu'aux nouvelles façons de travailler. Ce faisant, elles contribuent au changement de culture souhaité à la grandeur de l'administration fédérale.

Les projets d'évaluation du legs documentaire ont également mis en évidence le besoin des ministères et du gouvernement du Canada d'adopter de nouvelles approches pour la gestion, l'entreposage et la disposition de leurs documents. Pour gérer intelligemment les montagnes de papier auxquelles font face les ministères, il faudra mettre en application un régime de tenue de documents, des instruments de délégation et des directives claires en matière de tenue de documents. Tous ces éléments permettront d'investir dans la réduction et la compression des documents à conserver, à savoir ceux dont la valeur administrative est durable; les autres documents pourront alors être systématiquement détruits.

Dans le cadre des projets d'évaluation, les ministères ont rapporté qu'ils apprécieraient des solutions personnalisées, évolutives et souples pour régler les problèmes d'entreposage des documents qui leur sont propres. Toutefois, ils ont manifesté un besoin urgent de résoudre l'enjeu que soulève le legs documentaire. Certes, ils ne cherchent pas le remède miracle, mais souhaiteraient obtenir quelque orientation et conseil de la part des experts en tenue de documents de BAC. En effet, ils ont grandement besoin de pouvoir disposer sans délai de documents devenus tout à fait inutiles et d'autres qui ne sont pas gérés et qui pourraient être éliminés à la suite d'une analyse fondée sur l'évaluation du risque.

Par la suite, une approche stratégique, complète et intégrée ainsi que des interventions bien ciblées seront aussi bienvenues pour la gestion du legs documentaire à long terme. Ces solutions pourraient englober des normes éprouvées et faciles à appliquer, des directives, des outils et des programmes de formation, une gamme complète de services négociés et d'options, voire un portail central au moyen duquel les ministères pourraient accéder à quantité de produits et de services. Le nouveau modèle d'entreposage propose trois versions inspirées des modèles contemporains de prestation de services. Celles-ci conviennent toutes au régime de tenue de documents recommandé. Il appartient au gouvernement de choisir la version qui répondra le mieux à ses besoins ainsi qu'à ceux de ses ministères.

Une autre constatation tirée des projets d'évaluation révèle que 45 % des documents d'exploitation et 95 % des dossiers de cas conservés dans les Centres fédéraux de documents (CFD) n'ont aucune valeur archivistique. Il est clair que l'intention n'a jamais été d'engorger les CFD avec des documents qui n'ont aucune valeur, mais il demeure que ces documents grugent une partie disproportionnée des ressources. Pour que seuls les documents archivistiques soient conservés, les ministères ont besoin d'outils et de compétences, et BAC, d'instruments de contrôle. En ce sens, il est possible de réduire les montagnes de papier en appliquant de manière rétroactive les APDD visant les dossiers de cas.

Le modèle d'analyse basée sur l'évaluation du risque offre un moyen rapide de déterminer quels documents existants peuvent être éliminés sans délai et lesquels devraient être considérés comme des documents à valeur administrative durable. Les projets de simplification des formalités et d'analyse basée sur l'évaluation du risque ont tous deux permis d'établir l'important défi que représente l'évaluation du risque. De nature, les ministères sont réticents à prendre des risques et à disposer de leurs documents. Considération faite des renseignements obtenus et des coûts croissants que demande l'entreposage physique et électronique des documents, il est pourtant crucial pour la culture du gouvernement du Canada que les ministères acceptent désormais d'éliminer leurs documents selon des méthodes d'analyse du risque.

3.3.2 Régime de tenue des documents et legs documentaire

Constatations :

Les solutions au legs documentaire sont essentielles pour libérer les ressources des ministères et du gouvernement du canada...

... et pour réinvestir dans un nouveau régime de tenue de documents et un programme de changement de culture.

Les projets concernant le nouveau modèle d'entreposage et l'analyse basée sur l'évaluation du risque ont révélé que les ministères et le gouvernement pourraient réaliser une importante économie de coût s'ils adoptaient de nouvelles approches pour la gestion du legs documentaire.

Les solutions inhérentes au nouveau modèle d'entreposage s'avèrent efficaces et efficientes. Elles incluent des choix tels la participation du secteur privé et le partage interministériel des dépenses. Quelles qu'elles soient, elles tiennent toutes compte d'une uniformité d'application et d'une réduction du coût d'entreposage au pied carré. Pour le moment, les ministères couvrent les dépenses pour l'entreposage des documents, mais ils constatent les avantages de négocier une entente commune qui leur assurerait des services et des frais standardisés et qui tirerait profit du climat concurrentiel actuel du secteur privé.

Les projets ont aussi indiqué que de nombreux documents non gérés ne sont pas entreposés dans les règles de l'art et sont soumis à des conditions déplorables comme la moisissure, l'eau et la vermine. On ne saurait tolérer une mauvaise gestion des documents. En ce sens, le nouveau modèle d'entreposage offre aux ministères des solutions efficientes pour la gestion du legs documentaire.

Le projet d'analyse basée sur l'évaluation du risque a aussi mené à une constatation importante, à savoir que des documents à valeur administrative se retrouvent aussi dans les montagnes de papier. Ces documents occupent un espace important et accaparent des ressources; il conviendrait mieux de les conserver en tant que documents à valeur administrive durable, par exemple dans des centres de documentation créés à cet effet.

Enfin, ce même projet a permis de démontrer que l'évaluation du risque peut mener à une méthode de tri bien plus rentable comparativement au processus habituel. De fait, le coût a pu être réduit de 104,76 $ à 25,67 $ la boîte. La tâche a aussi pu être effectuée beaucoup plus rapidement, soit en seulement 12 minutes, alors qu'il en faut 200 traditionnellement.

4 Améliorations nécessaires

Les projets d'évaluation ont révélé qu'avant de pouvoir observer quelque changement culturel au sein des ministères et dans l'ensemble de l'administration fédérale, il faudra établir un régime de tenue de documents, renforcer les capacités et adopter de nouvelles approches pour la conservation du legs documentaire. Pour ce faire, le personnel ministériel participant à l'initiative ainsi que le comité consultatif au sein de la Direction générale ont dressé une liste d'améliorations qui devraient être effectuées en plus des projets d'évaluation afin d'en venir à un changement d'envergure. Les paragraphes qui suivent en présentent quelques-unes.

Sensibilisation et communication

Pour sensibiliser le personnel à la question de la tenue de documents et gérer les attentes à ce sujet, les gestionnaires des renseignements et des programmes ministériels auront besoin d'un plan de sensibilisation et de communication. Pour ce faire, il faudra susciter un changement culturel dans l'ensemble de la fonction publique et auprès des principaux intervenants. Un tel exercice constituera un important virage administratif. Outre le recours à un vocabulaire commun, des stratégies d'information devront être mises en œuvre de manière régulière pour parvenir à un consensus sur nombre de messages clés. Ces stratégies consistent entre autres à démontrer que le régime de tenue de documents est un agent de changement, à élaborer des principes de valeur et d'approches en matière d'évaluation du risque, à encourager la participation des fonctionnaires - essentielle au succès de l'initiative - et à souligner l'importance de la tenue de documents au regard de la responsabilisation et de la performance de l'administration.

Cap sur la responsabilisation des sous-ministres et la performance administrative

La tenue de documents est un facteur clé de la responsabilisation des sous-ministres et de la performance administrative. C'est pourquoi il importe de lui accorder une position stratégique au sein de la politique administrative fédérale et de préciser sa corrélation avec les collectivités fonctionnelles du gouvernement. Ainsi la tenue de documents devra être intégrée aux fonctions de la haute direction et des cadres supérieurs de planification (par exemple, en l'harmonisant avec des outils de gestion comme les AAP, la structure de gestion, des ressources et des résultats (SGRR) ou encore le CRG). Il y aura lieu en outre de l'inclure dans l'architecture administrative courante des ministères et des organismes du gouvernement. Au delà de son domaine de régie habituel dans le CRG, la tenue de documents doit s'étendre à tous les indicateurs. En procédant de la sorte, il sera possible d'accroître l'efficacité du régime de tenue de documents, d'en augmenter les chances de réussite et d'ancrer encore plus une discipline et une culture de tenue de documents dans l'ensemble de l'administration fédérale. Ce rôle devra également être précisé lors des démarches de sensibilisation et de communication.

Stratégie de renforcement des capacités

Pour atteindre le changement de culture approprié, il sera utile d'appliquer une vaste stratégie de renforcement des capacités. Celle-ci devra englober une approche horizontale composée premièrement d'un programme de formation et de sensibilisation à l'intention du personnel actuel de la fonction publique; deuxièmement d'une politique de définition des compétences et des exigences en vue de l'embauche de futurs professionnels de l'information; et troisièmement d'une collaboration avec les universités et les collèges du pays dans le but d'instaurer un programme d'études sur le sujet.

Compte tenu de leur corrélation, les constatations tirées des projets d'évaluation pourront servir à la création d'un cadre global de renforcement de la capacité des ressources de l'information.

Quant aux besoins mêmes du gouvernement en matière de ressources de l'information, une bibliothèque électronique, qui serait harmonisée avec les objectifs administratifs de l'appareil fédéral, pourrait influer sur le processus décisionnel en simplifiant la façon dont les ministères donnent accès à l'information dont les chercheurs et les décideurs ont besoin pour communiquer avec les Canadiens. On étudie présentement un projet pour jeter les bases d'une bibliothèque électronique gouvernementale. Cette cyberbibliothèque scientifique fédérale permettrait à plus de 24 000 chercheurs, analystes des politiques et décideurs d'accéder aisément en ligne aux renseignements d'ordre scientifique et technique de six ministères des secteurs de la science et des technologies. Cette cyberbibliothèque favorisera ainsi une plus grande collaboration entre les différents partis, et le processus décisionnel sera ainsi mieux intégré sur le plan horizontal.

Définition du domaine de la tenue de documents

Il importe de préciser les fonctions du responsable de la tenue de documents ainsi que les rôles et responsabilités de tout autre intervenant afin de synchroniser les efforts de chacun. De fait, ces précisions influeront sur les relations de ces personnes avec les collectivités fonctionnelles tout comme sur le contexte administratif.

Réactions au legs documentaire

L'inertie observée dans le système actuel de tenue de documents peut être renversée en disposant sans tarder des documents périmés. À cette fin, il importe que les intervenants s'entendent sur les méthodes à adopter pour modifier les pratiques qui ont mené à la crise qui sévit dans ce domaine. Les partenariats avec des organismes centraux sont une des solutions indiquées pour l'implantation réussie d'un nouveau modèle d'entreposage. Par ailleurs, les possibilités de projets pour évaluer l'entreposage des documents papier existants et rationaliser celui des futurs documents ne manquent certes pas.

Approches pangouvernementales

Il y a lieu d'explorer diverses approches pangouvernementales appropriées à la tenue de documents. Celles-ci incluent la mise en application d'outils et de solutions, l'harmonisation des APDD relatives aux fonctions d'administration et d'exploitation de tout l'appareil fédéral, l'amélioration du processus d'approvisionnement des ressources d'information - ceci, en collaboration avec tous les intervenants - et la mise sur pied du nouveau modèle d'entreposage.

Contrôle et évaluation

Les étapes de contrôle et d'évaluation sont aussi des éléments clés d'un cadre de gestion adéquat de la tenue de documents.

5 Conclusion

Les projets d'évaluation ont clairement montré qu'un solide régime de tenue de documents constitue le meilleur moyen d'atteindre les objectifs spécifiés par le CCPCT et le Groupe de travail des SMA sur la tenue de documents. Ils ont également permis d'établir qu'il existe un rapport important entre un environnement de tenue de documents stable et la capacité des sous-ministres à remplir leurs responsabilités et à élever la performance administrative. Enfin, il en est ressorti qu'un régime de tenue de documents orienté sur la valeur administrative serait fort bienvenu, pour autant qu'on puisse s'y conformer selon une approche standardisée, certes, mais qui pourrait aisément être adaptée.

Les dépenses, le temps et les efforts nécessaires à la mise en application des éléments essentiels au régime proposé ont aussi pu être déterminés. À cet effet, les projets ont montré que le régime de tenue de documents ne constituerait pas une entreprise coûteuse pour le gouvernement. Bien sûr, le démarrage demandera une mise de fonds initiale, mais les fonds et les ressources présentement disponibles pourraient être rapatriés pour combler les besoins en matière de tenue de documents dans le nouveau contexte du régime. De même, s'il se peut que de sérieux efforts doivent être déployés pour les démarches de sensibilisation initiales, ceux-ci pourraient être allégés en étant aussi dirigés vers les programmes de changement culturel et de communication. D'autre part, les projets ont permis de constater un important écart entre la politique de tenue de documents et les collectivités fonctionnelles actuelles. En ce sens, il vaudra d'explorer des solutions pour combler cet écart si l'on tient à établir un lien étroit entre la tenue de documents, les activités administratives et la responsabilisation. Pour être menées à bien, ces solutions auront besoin d'un nombre d'éléments qui, réunis, assureront le succès de l'initiative en tenue de documents. Il va sans dire que les éléments qui composent l'essentiel du régime de tenue de documents, qu'il s'agisse du changement culturel, de la capacité, des outils ou des solutions au legs documentaire, dépendent tous les uns des autres. Toutefois, le changement culturel revêt une telle importance qu'il faudra plus qu'un régime pour susciter une transformation jusqu'au cœur du système opérationnel de l'appareil fédéral. Laissés à eux-mêmes, les ministères ne pourront suffire à la tâche, c'est pourquoi tout le gouvernement devra être appelé à participer à l'initiative, et ce, de manière concertée et coopérative. Alors, il sera possible d'envisager un véritable changement culturel en tenue de documents.

Les constatations tirées des projets d'évaluation portent à conclure qu'un régime de tenue de documents devra non seulement être dûment reconnu par le gouvernement comme une fonction de gestion des ressources, importante et distincte, mais aussi abordé de la sorte sous la direction d'un responsable désigné. Le changement par lequel le régime de tenue de documents pourra exister est important. Il vaudra de mettre en valeur son rapport étroit avec les programmes et services administratifs pour lui conférer toute l'importance nécessaire afin d'assurer sa mise en œuvre à la grandeur du gouvernement, conformément à la stratégie de gestion de l'information menée par la DDPI. Un tel statut prioritaire assurera le cadre structuré et la pratique nécessaire pour mener à bien le changement et consolider les gains obtenus jusqu'à présent, tout en traçant la voie aux projets de gestion et de technologies de l'information.

Il est donc proposé que BAC soit autorisé à mettre au point une stratégie qui permettra de communiquer et d'opérationnaliser les résultats et constatations auxquels les projets d'évaluation ont mené à ce jour, et ce, afin d'obtenir l'approbation du CCPCT à l'automne 2008. Cette stratégie pourra être mise en place en adoptant l'approche « étape par étape » utilisée jusqu'à présent pour instaurer progressivement le changement en matière de tenue de documents. De fait, cette méthode s'est avérée efficace et a mené à nombre d'améliorations en déterminant les causes des difficultés auxquelles les ministères devaient faire face et en s'y attaquant. Plus encore, la démarche a pu être effectuée en peu de temps. En procédant ainsi, il a été possible d'atteindre un nouveau palier de connaissances. Il vaut maintenant la peine de poursuivre afin de maintenir les acquis et d'implanter la nouvelle culture en matière de tenue de documents.

Précédent | Suivant